Managing the “hollow state”: procedural policy instruments and modern governance

Abstract: Modem governments face a paradox in that, theoretically, their bureaucratic capacity for action in terms of knowledge, expertise, budgets and personnel resources is high, while, at the same time, phenomena such as globalization and democratization have severely undermined their ability to directly control social outcomes. Recent works by Canadian, Dutch, American, British and French scholars have begun to describe a common set of policy instruments contemporary governments now use to indirectly steer social actors towards their preferred policy options. Unlike traditional “substantive” instruments, which directly affect the delivery of goods and services in society, these “procedural” policy instruments are intended to manage state-societal interactions in order to assure general support for government aims and initiatives. Used on an ad hoc basis in the past, these tools have become an essential feature of modern governance. This article advances the study of these procedural policy instruments by developing a taxonomy and outlining the rationale for choosing between particular instrument types. Sommaire: Les gouvernements se trouvent aujourd'hui face a un paradoxe: d'une part, leur pouvoir d'intervention est en principe important au niveau des connais-sances, de I'expertise, des budgets et du personnel; d'autre part, les phenomenes tels que la mondialisation et la democratisation ont fortement sape leur capacite d'influer directement sur les resultats sociaux. Des travaux recents d'auteurs canadiens, neer-landais, americains, britanniques et francais amorcent la description d'un ensemble commun d'instruments directifs dont se servent actuellement les gouvernements pour orienter indirectement les intervenants sociaux vers les options politiques que les gouvernements preferent. A I'encontre des instruments classiques « substantifs » influant directement sur la prestation de biens et services au sein de la societe, ces instruments « proceduraux » visent e gkrer l'interaction Etat-societe de maniere a ce que les initiatives et objectifs gouvernementaux recoivent l'appui de tous. Utilises de maniere ponctuelle dans le passe, ces outils sont devenus un elements essentiel de la gouvemance moderne. Cet article fait progresser l'etude de ces instruments de procedure pour l'elaboration des politiques, en definissant une taxonomie et en pre-cisant les raisons pour lesquelles un type d'instrument particulier serait preferable a un autre.